울산발전 3대 과제는 개발제한구역(이하 GB), 울산공항, 그리고 초거대 국가산업단지다. 이 세 가지가 울산에 미치는 공과에 대한 평가는 각자 다르겠지만, 이를 어떻게 해결하는가에 울산의 미래가 달려 있는 것은 분명하다.

첫 번째로 GB가 울산권에 결정된 것은 1973년 6월27일이다. 이 제도는 1971년에 도입했지만, 수도권부터 시작해서 이날 울산권도 부산, 창원지역과 함께 지정되었다. 당시 울산은 광역시 승격 전으로, 울산읍에서 시로 승격된 지 불과 11년이 지난 개발 초창기였다. GB 결정 반년 전인 1972년 말 현재 울산시(울주군 제외) 인구는 16만5346명에 불과했다. 인구뿐만 아니라 도시계획 철학도 기술도 미성숙한 시기에 결정된 GB이기에 반세기가 지난 지금은 이것이 울산의 발전을 가로막는 애물단지가 되고 있는 것은 분명하다. 실제로 82년 말 인구는 최초 도시계획에서 정한 목표인구 50만 명에 근접했고, 92년에는 72만 명을 넘어서는 등 폭발적으로 인구가 늘었던 것을 되돌아보면, 성장하는 울산에 너무 일찍 GB가 결정되었음을 부인할 수 없다.

GB 가운데 특·광역시 권을 제외한 곳은 김대중 정부 때 일괄 해제했다. 울산의 경우는 해제 2년 전에 광역시로 승격되면서 제외되었다. 광역시 승격은 울산발전을 앞당겼지만 GB 해제 기회를 놓친 것은 아쉬운 부분이다. 그런데, 반세기 동안 GB가 유지되고 있는 수도권과 이미 23년 전에 일괄 해제된 지방을 동시에 놓고 보면 과연 GB가 그 지정목적인 ‘도시의 무분별한 확산’을 막고 있는지 강한 의문이 든다. 그동안 수도권은 GB를 시도 때도 없이 해제하면서 사람과 개발 사업이 넘쳐나고, 지방은 전면해제 되어도 소멸을 걱정하고 있으니 말이다.

그래도 반세기 전 그때는 우리 경제가 우상향 성장이라도 했지만, 지금은 울산시만 해도 만 7년 연속 인구가 감소하고 있고, 전통 제조업이 중심인 울산지역의 대기업도 대한민국 젊은이에게는 인기가 없다. 도시계획은 생물이다. 제반 여건이 변화하면 이를 충실히 반영해 끊임없이 계획을 수정해야 한다. 물론 GB도 도시계획처럼 매 5년마다 관리계획을 정비한다. 그러나 이것은 기존 GB를 일괄해제하거나 관리권한을 지자체에 이관하는 등의 근본적인 제도 개혁이 아니어서 언 발에 오줌보다 못하다.

두 번째로 울산공항 또한 목표인구 50만 명 시절의 유산으로 도시발전을 가로막고 있어서 근본적인 해결책이 필요한 과제다. 개장 당시에는 도시외곽이었던 공항일대가 지금은 도심이 되었지만 항공고도제한으로 인한 규제로 합리적인 도시발전이 가로막혀 있다. 공항 이전과 폐지라는 논란을 떠나서 이 자리에 공항이 있으면 울산발전이라는 날개는 꺾일 수밖에 없다. 울산도 1928년 삼산에 개장된 비행장이 도시계획에 따라 1970년에 지금의 자리로 옮겼고, 서울 여의도 비행장도 김포로 옮겼으며, 부산 수영비행장도 김해로 이전했다. 한편, 최근의 항공업계 흐름으로 항공기의 대형화가 있다. 국내에서도 가장 짧은 활주로를 가진 울산공항의 미래는 어둡기만 하다.

마지막으로, 너무 스케일이 크고, 본사는 없는 공장뿐이며, 울산의 발전이 아니라 한국 경제발전을 위한 정부정책으로 조성된 거대 국가산단 또한 울산이 풀어야 할 과제다. 물론 울산의 국가산단과 울산항이 쏟아내는 연간 20조 가까운 국세가 울산에 모두 재투자 된다면 이는 울산의 축복이지만 그럴 일은 없다. 그뿐 아니라 정부주도의 국가산단 집중개발은 도시구조를 심각하게 왜곡시켰다. 후발공업도시인 창원이나 안산시와 비교해 보면 울산은 개발 실험만 하고 방치된 느낌이다. 광역시임에도 울산국가산단은 주거 및 상업지역 면적보다 더 넓고, 울산의 동쪽 해안지대는 모두 공업지역 차지다. 전통 제조업 중심이면서 국내에서 가장 낡고 가장 넓은 울산국가산단은 구조개혁도 어렵다.

이 3대 과제는 과거 정부가 일방적으로 개발해 남긴 유산으로, 울산의 장기적이고 합리적인 발전을 가로 막는 거대한 장벽 같은 존재다. 따라서 GB, 울산공항, 노후 거대 산단이라는 3대 과제 해결 없이는 울산의 미래 발전도 낙관하기 어렵다.

한삼건 울산대 명예교수 공학박사